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緊急狀態下美國如何實施采購

作者:劉慧 發布于:2020-02-09 10:54:54 來源:政府采購信息報/網
  在新冠病毒肆虐全國、疫情防控形勢極其嚴峻的情況下,防疫救治物資如何高效補給呢?這個事關患者和醫護人員康復和安全的題目,必然是全國人民普遍關心的大事要事。為此,采購部門及相關專業人士都在加緊研究緊急情況下如何做好疫情防控、患者救治的物資采購工作?
 
  他山之石,可以攻玉。本網認為,可借鑒其他成熟市場經濟國家的做法,科學、有序推進緊急采購。為此,本網特邀劉慧教授專門為本網緊急選取了美國《緊急狀態采購規則》的重點部分加以釋義,以供參考。
 
  為了細化和明確緊急狀態下采購人員的行為規范,2011年美國根據形勢需要,對《緊急狀態采購規則》進行了大幅度修改和完善。該規則起草的背景是,2005年8月美國遭遇嚴重的颶風災害,事后根據經驗教訓,美國成立了緊急情況管理機構,并于2007年制定出臺了《緊急狀態采購規則》。2011年版新規則是在美國采購官協會的組織下,由美國聯邦采購政策局、應急與恢復工作組共同起草制定,由美國總統辦公室、預算管理辦公室和聯邦采購政策辦公室聯合簽發的采購行為規范。該規則分為預判和預案、采購運行、采購變通做法三大部分。
 
  一、預判和預案
 
  根據新規則,美國所有采購機構都應當有緊急狀態采購預案。各部門各自按照可能遇到的各類問題制定預案,實際上是對危機進行預判。危險雖然不可能都能預測,但可根據以往或其他地區、部門所遇到的危險情況,判斷什么樣的狀況需要什么樣的貨物、工程和服務,制定針對危險和緊急情況進行采購的方案。主要包括以下內容:
 
  第一,各種緊急情況下需要的相關物資、工程和服務;
 
  第二,不同緊急情況下采購的方式、合同條件、支付方式;
 
  第三,不同緊急情況下需要支援的其他機構,與之簽訂的相關協議和需要明確的責任;
 
  第四,緊急采購款項的來源和審批;
 
  第五,緊急采購在運輸和提供服務時,可能遇到的挑戰,應對這些挑戰的辦法;
 
  第六,相關法律問題;
 
  第七,本部門總體管理責任和采購官行為。
 
  新規則明確,在平時應當做好預判,而不是等到出現緊急情況再作安排。而且,各單位應當適當進行一些演練,一方面通過演練發現方案存在的不足,進行修改完善;另一方面,要讓全體采購人員熟悉程序要求,避免出現采購無序的問題。
 
  二、緊急采購的運行
 
  詳細規定了緊急情況下,采購合同的授予和合同的管理。
 
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  第一、授權
 
  首先指定最適合開展該項工作的采購人員、管理人員以及具有最終決定權的管理者,并予以授權。按照聯邦采購法,授權須用書面形式,明確責任范圍、責任限度和要求,如果執行過程中有人不能勝任相關工作,可以修改授權,但要履行相同程序。
 
  第二、降低風險
 
  如果來不及制定采購計劃和開展市場調查,采購機構應當首先滿足最緊急需求的采購部分,為后續的采購安排留出時間,這樣就有可能了解市場行情,并提供后續服務。
 
  第三、 采購標書、合同條款
 
  標書或合同條款可能會因為緊急情況的變化而有所不同。例如,災難發生的第一時間內,合同條款符合當下情況,隨著時間的進展,災難持續,合同條款則應隨著外部環境的變化而改變。這就要求采購官、采購人員時刻關注災難進程,把握采購機遇和原則,制訂不同的采購要求條件。
 
  第四、規則意識
 
  采購人員應當熟悉市場和經濟規則、慣例,學會運用已有的規則、指南和法律。這里需要說明的是,即使情況緊急,采購人員也應當具有法律意識和規則意識,在商業慣例和道德標準的范圍內行事,防止腐敗發生。
 
  第五、采購來源
 
  在對市場環境和采購來源調查了解的基礎上,盡可能支持從小企業采購,從地方企業采購,從現有和各供應商名單中選擇。相關單位在制定緊急采購預案時,應當包括開展緊急采購供應商名單的征集,為未來做好準備。
 
  這項工作的具體做法是,當供應商申請參加合格名單評審時,可以提供自身能力條件,說明本企業一旦發生哪一類災難和緊急情況時,可以提供什么樣的貨物、工程和服務。采購機構可以為此建立專門的“緊急采購供應商(承包商)名單”。
 
  第六、采購和合同價格
 
  在緊急狀態下,采購價格的制定比較困難。美國政府一般倡導使用固定價格。但是,這對于供應商來說,意味著最高的風險和最大的責任。因為,價格是固定的,但危急情況是變動的,原材料、雇工、運輸、服務等相關各項成本是變化的。采購官要視情況需要決定定價方法,具體為:固定合同價格法;時間+材料計算法;工時計算法;
 
  后兩種方法,即“時間+材料”,和“工時計算法”,主要用于事先不能明確采購數量、服務和工程完成的時間。
 
  第七、合同公告
 
  按照聯邦采購法,價值25000美元以上的采購應當在FedBizOpps(《聯邦招標機會》)上登載。如果屬于聯邦采購法排除的采購項目,就不必登載公告。美國聯邦采購法列舉的具體情形如下:
 
  當意外情況發生,已經極大地限制了競爭的開展;
 
  如果開展競爭采購,會拖延時間造成更大傷害;
 
  如果公開信息則會影響國家安全;
 
  如果采購及采購總負責人以書面的形式確定不必發布公告。
 
  屬于上述四種情況,即可以不必公開招標或發布公告。除非,只有通過公告,才能吸引供應商簽約。
 
  第八、供應商責任
 
  采購合同只能授予那些完全符合法律規定要求的供應商,包括:合法用工、生產、納稅,無欺詐、賄賂等違法行為。對供應商的要求不能因為緊急狀態而改變,對質量的特別要求和幣值的規定可以根據情況和地區的不同而變化。
 
  第九、國家利益行為
 
  這是美國特有的一種機制。在危急發生時,采購部門可以在數據分析的基礎上(由“聯邦采購數據系統”提供),以“國家利益行動”的名義(National Interest Action)提出某種貨物的生產和采購要求。例如,在美國歷年發生颶風時,采購部門確定對產品-平板探測儀的采購適用“國家利益行為”。采購機構可以提出適用的采購項目(如,醫療防護用品、急救車等)以及適用的時間(如,從2019年12月20日至2020年5月30日)。
 
  第十、免除競爭
 
  包括兩類采購:
 
  一是公開招標和競爭性采購。美國法律規定,在發生緊急情況時,可以不使用公開招標和競爭性采購方式(包括在競爭后只有一個合格供貨商響應)。它適用于非正常情況、突發情況、國家安全等全國緊急狀態或涉及國家利益情況。盡管有相應規定,法規仍建議采購官在實踐中,根據實際情況盡可能尋找更多的供貨商和來源。此外,采購官的免除競爭權限在一年以內,除非采購機構的負責人批準繼續實施。
 
  二是對某些產品探索性(實驗性)采購。緊急狀態的采購一般應按照聯邦采購法規定的簡化采購程序和要求,但不包括對某些產品開展探索性采購方式。主要用于所采購的產品只有唯一來源,或者只有唯一品牌,對其采購的規則和審計、審查適用于單一來源采購要求。即必須有書面文件,包括技術要求,對價格合理性的說明。每一項判斷都應當有充分的信息佐證,說明必須如此的理由。
 
  對于緊急情況單一來源采購,法律限定了審批權限:
 
  15萬美元-65萬美元之間的采購合同,由合同官審批;
 
  65萬至1300萬美元之間的采購合同,按《聯邦采購法》規定的權限審批;
 
  1300 萬至6400萬美元之間的采購合同,由采購部門負責人或法律規定的責任人審批;
 
  6400萬以上的合同由采購機構最高執行人負責審批。
 
  第十一、公平合理的價格
 
  若不能通過競爭確定合理價格,采購機構應當采取其他技術手段保證價格的合理性。例如,只有一份報價,采購人員就應對照市場價格,同時對照曾經采購相同項目的價格,或者同行業類似產品的價格。采購人員還應當考慮災難發生對行業生產和供應產生直接影響的因素,以及物品最終運輸至災區的成本。例如,瓶裝水運輸至普通地區與運輸至災難地區的成本不同,集中大量需求的產品有可能價格更高。
 
  第十二、采購文件
 
  緊急采購所采取的行動和決策都應當有適當說明和文件記載,記載要清晰明了,便于事后管理、審查和審計。合同文本是記載文件的重要組成部分。
 
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  越是緊急情況,越需要采購的質量保障和及時性。因此,有效的管理監督更加必要。例如,特殊時期,應當設立保障人員,保證運輸及時到貨,或使到貨渠道更加暢通。再比如,采購機構應當聯系相關部門和機構,保證在通過檢查站時通關和運輸順利。
 
  采購機構可以考慮建立一個風險管控委員會,研究解決在災難發生時隨時出現的各類風險。委員會不僅包括政府部門人員,也可包括社會其他組織,這樣可以擴大工作視野,減少采購障礙重復采購。
 
  應當重視對緊急狀態采購的評估評價工作。要特別關注高價值的單一來源采購交易,有較大風險的項目采購,技術復雜項目的采購。有關部門應當就采購效果評價制定計劃,設立評價指標和項目。
 
  三、緊急采購變通做法
 
  在緊急情況下可以采用的變通做法如下:
 
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  適用于個別和特定商品的采購,或者符合以下情況:
 
  第一、該采購機構屬于聯邦采購法明確規定可以不公開信息和公開競爭的機構;
 
  第二、法律未對該采購項目明確要求建立正式的評估計劃和競爭安排,與供應商溝通機制以及評標標準;
 
  第三、法律允許簡化相關采購文件。
 
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  例如,某地方采購機構可以中央采購機構簽訂采購合同,與其他采購機構以合同形式聯合采購、委托采購,
 
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  緊急采購時,采購部門利用其他采購機構已經完成的采購合同,即共享別的采購機構的結果,再次授予合同給相關企業,從而縮短時間,節省人力。這種方式取決于供應商有足夠的貨源供應和服務能力保證。
 
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  為小企業和婦女企業預留合同,創造單獨的商機。
 
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  當緊急情況下,不具備準備書面的法律文件時,可以用語音和口頭方式。
 
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  當政府要求立即執行某項采購,時間不允許通過磋商形成正式、最終合同時,可以使用意向(初步)合同(合同大綱)開展工作。采購機構應當盡力盡快將合同完善成為最終合同。除特殊情況外,一般應在簽訂意向合同后180天內,或者在工程完成40%以前,完成最終合同的簽訂手續。
 
 ?。ㄆ撸┏浞趾凸_競爭以外的其它采購方式
 
  法律允許使用非競爭方式進行緊急采購,但應符合以下條件:
 
  第一,只有一個可靠的采購來源;
 
  第二,非常規狀態和緊急情況仍然存在;
 
  第三,需要工業動員和專業性服務(例如,醫療設備和器具的采購具有很強的專業性);
 
  第四,公布采購人的需求可能影響國家安全;
 
  第五,授予特定供應商可以保證國內緊急狀態的供應;
 
  第六,使用非競爭性采購方式符合公共利益;
 
  第七,競爭采購方式被國際協議所禁止。
 
 ?。ò耍⑸虡I采購程序用于非商業性采購
 
  采購官員有權將符合法律規定的采購項目或任務交由商業機構完成,對商業機構可以加以適當的獎勵或報償,但要明確規定,采購必須符合聯邦采購法律規定的采購行為,采購合同應使用固定價格方式計算采購任務或項目。
 
  以該方式從事的采購項目合同金額限制在3000萬美元以內。
 
 ?。ň牛┟獬稑吮WC金
 
  如果收取投標保證金不符合政府最大利益,經過采購合同官總管的批準,或經過采購機構領導批準,可以免除投標保證金。
 
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  在合規、合法以及在授權范圍內,鼓勵采購機構充分開展采購創新。美國采購法律明確,既然沒有明確肯定,也就沒有明確禁止各采購機構制定某項采購戰略和采購實踐,也沒有禁止制定具體采購執行的規則和辦法。所以,鼓勵采購機構人員在緊急情況下,尋求法律支持,按照實際需要創新采購活動。
 
  鑒于我國當前嚴重疫情,各地應區分緊急項目和非緊急項目采購。各地各部門應盡快針對本地情況,投入最大、最強的力量參與和開展緊急項目的采購,制定相應的緊急采購規則,從而為我國將來形成和制定國家緊急采購法規總結經驗、奠定基礎。
 

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